——关于林区法院转变为环境资源法院
作者:黄鹏飞
一、何为专门法院
(一)何为“专门”
关于专门法院的“专门”一词,笔者认为,应该在比较分析各国和地区设置的专门法院之后再来解释“专门”一词,“专门”的理论依据主要可以从以下三个方面来解读:一是从法理上来讨论,首先,是法院管辖内容范围的特殊性,例如,军事法院主要管辖军事方面案件,运输法院管辖的运输线路,海事法院管辖的“海域”;其次,是专门法院受理案件时有很明显得专门性,例如知识产权法院管辖的知识产权案件,行政法院管辖的行政案件等;再次是涉案主体的特殊性,例如,少年和家事法院专门审理的少年案件以少年为主体,军事法院审理的案件以军人为主体等。二是立法层面的理据,相比于普通法院的设置而言,往往通过专门的立法来设置专门法院,并赋予其专门的职责。例如,德国的《知识产权法院法》等。三是传统国情层面的理据,各国法院如何设置,设置哪些专门法院,均受到各国传统与国情的影响,例如,德国的法院系统,分为联邦法院系统和各州法院系统两个层次。按照主管范围又分为宪法法院、普通法院和专业法院,专业法院包括劳动法院、财政法院、社会法院和行政法院。上述这些“专门法院”之“专门”属性,一是相对性,即各国的“专门法院”只能相对于其本国的其他法院(即普通法院,往往就是审理民事、刑事案件的法院)而言;二是阶段性,即这些属性均是针对目前世界各国和地区已经设置的专门法院而言的,并不排斥新类型专门法院所体现的属性。具体来说,适应互联网时代需要而出现的互联网法院,就是一种新型的专门法院。互联网法院的“专门”属性可以从以下多个方面来找寻依据:其一,网络案件事实生存空间的特殊性,网络空间有别于现实的物理空间;其二,案件证据及其载体的特殊性,电子证据及其载体有别于现行诉讼法所规定的证据及其形式;其三,网络法庭布局的特殊性,诉讼参与人并不一定集中于同一空间之内、面对面地参与庭审,而是可以通过互联网平台来进行庭审;其四,网络案件(线上)诉讼规则的特殊性,网络案件的管辖原则、审判方式、送达方式等均不同于线下诉讼规则。其五,网络法院运行司法环境的特殊性,司法的公开性、司法民众参与监督的广泛性均有别于现行的法院。其六,网络法院产生效能的特殊性,即随着对智慧法院建设要求的提高,生成大数据的能力将显著提升,从而带来数据知识管理型法院司法生产力的提高。
(二)专业法院的未来设置
从现实的司法实践来看,法院无论是从职责定位还是效能作用或是“四邻”关系框定,均呈现出如下两个显著特征:一是与现行的宪法和法律文本的规定存在较大的差别;二是与西方主要法治国家的法院存在较大的不同。立足于此,从司法改革的角度来说:一是妥善处理好改革与合法的关系。司法改革本身即体现出“变”字,意味着部分否定过去或者传统,需要与时俱进。而司法改革在就是要改变现行那些不符合司法规律、束缚司法科学发展的体制和工作机制。正如中央领导同志多次在司法体制机制改革专题汇报会上所强调的,“深化司法体制和工作机制改革,要立足于解决现实问题、服务司法实践。改革不能只触及皮毛,要在解决司法实践中的重点难点和深层次问题上下功夫,勇于突破一些明显不适应当前形势的条条框框。没有突破就不叫改革,也难以进一步完善中国特色社会主义司法制度。”为此,最理想的是专门制定专门法院方面的法律,至少要在即将修订的《人民法院组织法》中对专门法院作出科学合理的照应性的安排设计或者为未来专门法院立法留出法律空间。无论是针对目前正在进行中的铁路运输法院改革如何推进得更科学和合理,还是评估实务部门或者学者建议增设的知识产权法院、少年法院、税务法院、劳动法院、环境法院、互联网法院或者网络法院是否可行和现实,抑或回答目前除最高人民法院和地方各级人民法院以外的其他法院的“类型归位”(如“开发区人民法院”究竟是否属于专门法院)、命运去留(如农垦法院、森林法院、矿区法院等等)、改进完善(如军事法院体制、海事法院体制,等等)的问题,归根结底均仰赖于有关专门法院的理论思考和立法。
二、吉林省设立环境资源法院的现实原因
(一)案件类型较为单一
从目前吉林省基层林区法院进入诉讼或执行程序的环境资源案件类型来看,类型仍然较为单一,绝大多数案件为土地、矿产、林业和野生动物等资源类案件。涉及生态环境损害赔偿的案件较少。但较少并不是意味着没有此类案件,很多现实中破坏、污染环境的案件还是无法进入司法程序中。
(二)环境资源公益诉讼面临启动难问题
一方面是“谁管理,谁起诉,谁举证”的问题,没有合适的固定的适格的公益组织,民间公益诉讼根本无从谈起;另一方面,我们的公诉机关没有启动相关的诉讼,准备不足,需要加大沟通联动;同时,具有职权的行政机关在发生的大部分案件都通过行政处罚的方式进行处理,并未向法院提起相关诉讼,归结起来还是没有专门的环境资源法院,使得相关部门和机构在遇到相关案件时无所适从。
(三)是否进入诉讼程序的不确定性
由于没有专门的环境资源法院,因此相关案件能否进入诉讼程序存在不确定性。吉林省自然资源丰富,各种资源的开发使用都会涉及到评估监管,在开发利用自然资源环境过程中如果出现涉及非法甚至犯罪的现象,那么这些属于环境资源审判范畴的案件是否纳入诉讼程序,如果纳入诉讼程序,由于没有专门的环境资源法院,只能由相应的人民法院进行管辖,但由于自然资源案件不同于一般的民刑事案件,需要专业的相关知识和各相关部门的联动配合,这时地方人民法院就会显得力不从心了。
(四)环境资源案件集中管辖是自然属性的需要
我国的诉讼管辖模式是以地域管辖和级别管辖为主,辅之以指定管辖、移送管辖和专属管辖。一个案件进入诉讼程序后,在法院管辖上,同级法院以地域管辖划分,不同级法院以级别管辖划分。但环境资源案件由于其涉及的生态环境自然属性和特殊性,导致并不适用以行政区划来界定管辖模式。究其愿意,众所周知,环境资源要素并不是以人为设置的行政区划来分布的,森林、河流、山地等自然资源大多是跨行政区划的,相应的,其侵权主体、受害人和损害结果也经常出现在不同行政区划。如果按照地域管辖划分的话,就会造成一个案件多个法院都具有管辖权。及容易出现多个法院之间因为一个案件互相推诿或互相争抢的现象。更容易出现不同当事人因为同一个案件向不同区划的法院起诉,造成重复诉讼。同时,过于按照行政区划,会导致大量的环境资源案件无法进入诉讼程序。以水污染为例,由于水具有流动性,经常污染行为在此地发生,而损害结果在另地发生,这就导致了如果按照行政区划受理,则这个案件根本无法被受理。因此,确定环境资源案件管辖,需要考虑各方面因素,需要各方面的合作与协调。
(五)林区院案件量低,职能与地方院重叠,交通不便
林区法院立足于各林区林业局,管辖范围涵盖各个林区全境,职能范围涵盖了各个方面,可以说“麻雀虽小,五脏俱全”,这就造成了在职能上与当地地方人民法院职能发生重叠。同时,由于各林区地广人稀,案件量少,分到各个林区基层院的案件更是少之又少,经常出现全院一年几十个个案件量的现象发生,空耗法治资源。并且,各林区院大多处于乡镇,交通不便又限制了案件的办理和执行,以执行案件为例,一个需要跨区域执行的案件,即便使用本院执行专用车,从从乡镇到市区再到目的地就需要将近一天的时间,无形中加大了执行的难度。
(六)环境资源法院的设立是保障法院独立行使审判权的需要
环境资源法院的设立主要是管理环境资源型案件,在当今以环境换经济发展的畸形经济发展中,有些涉及地方利益的案件被干预不可避免,这就使得法院在审理涉及环境资源案件是依法独立行使审判权会受到影响。而设立环境资源法院,实行环境资源案件跨区划集中管辖,可以使审判管辖区域与行政管辖区域分离,法院在审理环境资源案件是就基本可以排除地方的干预,对保证司法公正将发挥重要作用。
(七)发展专业化和特有审判机制的需要
刑事、民事、行政在审理环境纠纷案件中,由于传统的三大诉讼分力的审判模式,有可能产生抵触,进而造成司法标准的不统一。整合各种程序,对复杂的环境资源案件实施集约化审判模式,建立“三审合一”的专业审判机制,将极大促进环境资源审理的专业化,体现设立环境资源专业审判机构的价值。在实现林区法院转型为环境资源法院后,实现了三种不同诉讼程序的有机统筹,既是提高环境资源案件审判专业化的需要,也是发挥集中审判在环境资源治理公益性、预防性与恢复性司法功能的体现,同时可以推动环境资源案件相对集中管辖制度的运行,为环境资源案件的裁判奠定良好的制度基础。
三、国外设立环境资源法院的情况
目前,全球范围内约40个国家和地区设立了超过100个专设环保法庭。比较成熟和完善的当属澳大利亚的新南威尔士州土地与环境法院和美国的佛蒙特州环境法院。
澳大利亚新威尔士州土地与环保法庭是世界上第一个专门审理环境资源案件的法庭,该环保法庭是根据1979年澳大利亚土地与环境法建立起来的。该法庭对环境、发展、建筑和规划纠纷具有排他的审判权,并对一定范围的行政决策、执行、规划相关的民事权利和违反一些环境法行为的处罚具有司法审查权。
而作为美国最早也是目前唯一的专门环境法院——佛蒙特州环境法院。该法院在性质上属于一个专门环境法院,与美国各州的出身法院平级。
四、国内关于环境资源法院的设立和环境资源案件集中管辖的探索
确立了环境资源案件的受理范围,为环境资源案件审判工作指明了方向。2016年5月26日,最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,该意见确定了涉环境资源案件的受案范围,是环境资源案件受理的重要依据,对充分发挥人民法院审判职能作用,加快生态文明建设,进一步完善环境资源审判体系的建立具有重要作用。
五、吉林省设立环境资源法院可行模式的探究
通过借鉴国内外关于设立环境资源法院的成功经验并结合吉林省实际情况,笔者认为吉林省设立环境资源专门法院最优模式是改革林业系统法院,对林业法院进行撤并整合,设立专门环境法院,即通过资源整合,将林区法院转型为环境资源法院。
(一)林区法院的先天优势
目前吉林省林区法院级别划分为两级法院,即林区中级法院和林区基层法院。而林区法院的地域优势就是转型环境环境法院的重要条件。林区两级法院是吉林省唯一出办理各类普通案件还办理盗砍滥伐、违法开荒、非法占用林地等行政案件和与自然资源相关的民事案件,对涉及自然环境资源方面有一定的基础知识,积累了大量审判经验。同时,林区法院下辖的各个基层法院覆盖了吉林省多处行政区域,且有相当一部分坐落在不同的地方城镇。且通过司法改革,目前林区法院与各林业局和当地行政机关没有关联,也就避免了地方行政干预的问题,自然而然形成了跨区域格局。从某种程度上来说,吉林省林区两级法院已具备跨区域的先决优势。
(二)林区法院转型专门法院有利于解决案件管辖难题
司法改革至今,对于审判庭不愿放权的现象已基本解决,但环境资源案件相较于其他类型案件仍然数量过少,如果按照以往以案件数量作为数据依据的话,则环境资源案件无论是数量还是司法统计上都无从体现,而这种情况势必会对环境资源审判工作造成不良影响。因此笔者认为,应在当前司法改革的背景下,进一步深化环境资源审判集中管辖的改革,提出林区法院转型成立环境资源专门法院的构想,科学合理布局利用现有资源,发挥最大作用。成立环境资源法院后才可解决跨区域案件管辖异议的冲突问题,有效避免地方性干预发生。运用专门化、专业化的优势最大保护自然资源,并发挥不可替代作用。
(三)林区两级法院法官队伍具有专业性
吉林省林区两级法院队伍结构完整,庭室齐全,符合各类环境资源案件的审理条件,同时,在法院数字化改革中,吉林省林区两级法院配套设备,基础建设都达到了基本要求。而在软件方面,林区两级法院法官队伍各审执部门法官常年接触环境资源类案件,都具有办理环境案件的基础。目前林区两级法院案件数量较少,根本原因主要两点,一是当地林业局辖区人口少。二是由于林业局的环境因素,部分案件在诉讼前就被化解。转型成功后,将发挥更大的审判职能作用。
(四)改革成本低,效率高
吉林省林区两级法院转型为环境资源法院解决了同一行政区内两家法院的现状。目前吉林省大多数林区基层法院与地方法院坐落在同一行政区域内,部分案件面临管辖异议不可避免,针对这种一个行政区域内存在多个普通法院的现状,一种观点是维持现状,由省法院制定审理部分案件,以增加案件数,保证法院的良好运转;还有一种思路是将这些林区法院撤销合并组成一个心得法院或法庭,对现有机构进行压缩整合。笔者更倾向于第二种,即应采取省直属法院模式改革,对辖区相邻的基层法院进行撤并,由省法院指定改革后的法院辐射延伸的一定区域的环境资源案件如涉大气、水源、土壤、矿产、森林等资源或环境案件,改革后的法院应依照环境资源自然属性特点进行调研探索适应转型后的环境资源案件的审判模式,这种改革设想将会形成两级法院全方位、各审执部门的有机统一,也不会出现法院内部因不同庭室案件比重失衡的问题,对法院队伍专业化培养也将明确方向,改革成本最低也是最为关键的。吉林省林区法院如改革转型为环境资源法院,及时法院深化改革一次大胆的尝试,也是吉林省法院统管下法院多元化改革的两点。而且林区法院建制完整,改革成本只是转型后的法院转变管辖案件审判工作,几乎不用过多投入,也避免新成立机构、遴选法官队伍的繁琐过程等复杂工作。
环境资源审判作为环境治理中的一个重要组成部分,发挥的事司法保护这一重要职能,经实践检验,环境资源审判工作的特殊性和环境资源案件的自然属性确定了环境资源案件更加适用集中管理审理,作为资源大省的吉林省如何构建符合当地经济社会发展需要的资源环境审判体系,采取集中管辖是必行趋势,通过转型改革吉林省林区两级法院为专门环境资源法院,将其作为全国环境资源审判深化集中管辖的试点,尤为关键是现有吉林省林区法院的先天跨行政区划格局和面临全民安推进司法改革之际,转型改革建议的提出才做性较强,如成功,势必起到促进环境资源审判工作上升一个台阶吗,形成多角度、多形式的探索完善中国社会之一特色的环境资源审判体系格局。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-10-09 15:31:50
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